DESARROLLO DE POLITICAS PÚBLICAS EN CHILE

DESARROLLO DE POLITICAS PÚBLICAS EN CHILE

El proceso de integración ha tomado un nuevo impulso, el cual se acompaña con los cambios que se han ido sucediendo en el sistema nacional. Entre estos cambios, ubicamos el proceso de estructuración productiva que alteró el perfil de los productos intercambiados y el mercado. La modificación del papel, e importancia de los países en el comercio mundial, el alto grado de inestabilidad que generaron los desequilibrios financieros y comerciales, la incapacidad del país para continuar siendo la locomotora del crecimiento nacional y las presiones que ejerce la ciudadanía en materia económica, para paliar los desequilibrios del país. Este conjunto de modificaciones, llevó, a partir de la esperada "democracia" a la estructuración de las políticas públicas de Chile.
Las políticas se generan y nacen de una Agenda Gubernativa, para un desarrollo país en cuanto a lo político, económico y social, este a su vez debe planearse en torno a una agenda valórico-cultural, para que el país pueda desarrollarse por si mismo ( política de sustentabilidad ).

Para ello el adecuado funcionamiento de todas las instituciones debe desarrollarse bajo el aspecto fundamental y democrático con normas claras, justas y equitativas, que representen a los actores políticos y sociales dentro de un estado de derecho democrático en toda su expresión. Única forma en que dichas políticas públicas, puedan ser respetadas y legitimadas por la población toda, es decir, el sistema político funciona con grados suficientemente consensuados y disposición al compromiso para evitar confrontaciones agudas y persistentes. En suma que haya estabilidad política. Pero una estabilidad política totalmente representativa de la clase mayoritaria, es la que debe estar siempre informada a través de la pluralidad de los medios e información obtenida en forma particular.

Sólo así habrá una cohesión social con sentido para sí, con valoración y respeto en función de la eficacia y el compromiso de avanzar hacia sociedades más equitativas que eliminen la pobreza, reduzcan desigualdades y superen marginalidad y discriminación.

Entrando al caso chileno en el período 1990 - 2006

Desde sus inicios se planteó como misión fundamental, como estrategia bautizada como "crecimiento con equidad", puesto que su objetivo era la de consolidar la democracia, para lo cual se debían generar consensos, en una sociedad marcada por más de dos décadas de confrontación aguda y un retroceso en estas materias, todo ello para asegurar la estabilidad política. Por otra parte, era indispensable para una consolidación efectiva de la democracia, tener éxito en los 4 años de mandato. El fracaso hubiese significado una regresión al autoritarismo, con posible reelección en 1993 del propio Pinochet por la vía de las urnas.

Se juzgo que la ciudadanía, mediría el éxito en el campo económico-social. Eso significaba la continuidad del crecimiento producido desde 1985 (Ministro Bûchi ) y dar respuesta suficiente y consistente a las demandas sociales y a las altas expectativas existentes al respecto, dado el grave deterioro experimentado en este campo en los años del gobierno militar.
Estas decisiones estratégicas implicaron abordar con prudencia, de manera no confrontacional, los temas más sensibles y susceptibles para la ciudadanía de la agenda política pendiente. Se intentó derogar la ley de amnistía de 1978 (como gesto testimonial, ya que no había votos en el Senado para aprobarla) y se canalizó el tema de los derechos humanos por vía de la creación de la comisión pluralista de Verdad y Reconciliación, sin facultades de tribunal, encargada - comos e hizo en algunos casos - de entregar la verdad moral e histórica de lo acontecido en el régimen militar. Para otros esto aún está pendiente (grandes deudas, a decir verdad)

Estas deudas pendientes, entre las que se incluyen eliminar los llamados enclaves autoritarios de la Constitución de 1980.
Consecuente con lo anterior se privilegió en la agenda gubernativa la continuidad de la política económica de integración al mundo global, equilibrios macroeconómicos y de incentivo a la inversión. En el plano legislativo se dio prioridad a una Reforma Tributaria y a una Reforma Laboral, necesarias para obtener recursos para la indispensable expansión de las políticas sociales (según el gobierno) y para dar legitimidad a las normas laborales rechazadas duramente por los trabajadores, por haber sido impuestas por Pinochet (hasta hoy intactas en su fondo)
La estrategia de construcción de consensos permite aprobar ambas reformas entre 1990 y 1991.
Patricio Aylwin, terminó así su mandato con una adhesión ciudadana de un 54 %.

Al ser elegido Eduardo Frei en 1994 en una elección respaldada por todos, incluido el candidato opositor, se consolidó para los más soñadores la "democracia" y quedó también consagrada en el discurso la estrategia de crecimiento con "equidad" que ha seguido la Concertación hasta el día de hoy sin resultados objetivos.
Las políticas públicas se desarrollan en el contexto del sistema político formado por un conjunto de instituciones -normas, organizaciones - cuyo funcionamiento depende del comportamiento de los actores políticos, económicos y sociales ( que no necesariamente representan a la sociedad ) que desempeñan diversos roles en dicho sistema.

Breve síntesis del sistema político chileno.

Se trata de un régimen presidencial fuerte, que se expresa en una gran capacidad de iniciativas legislativas y no legislativas del Presidente, a menudo de carácter exclusivo como ocurre con los gastos e ingresos públicos; los gastos en seguridad social, creación de cargos y servicios públicos, nombramiento de personas, conducción de la política exterior, designación de los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas y ascensos de los oficiales de mayor graduación, etc.
(Con esta enumeración potente de facultades no creo que se justifique el calificativo presidencial, para mi gusto es PRESIDENCIALISTA. Demasiadas atribuciones para quien dice, representar a la clase más vulnerable del país, y que, según la cantidad de votantes considerando nulos y blancos, no se legitima como tal)

No obstante lo anterior, el poder del Presidente tiene restricciones -limitaciones importantes.

Todos los proyectos de ley deben ser aprobados por las dos ramas del Parlamento, por lo que dependen de la mayoría política de la que puedan disponer. Además, las materias de ley cubren el amplio espectro de la acción pública. A diferencia de Argentina, por ejemplo, el Presidente no puede legislar por decreto.-
La constitución exige mayorías especiales de aprobación para materias consideradas sensibles, en que no bastan las mayorías simples y que consisten en 2/3, 4/7 y mayoría de parlamentarios en ejercicio para reformas constitucionales, leyes orgánicas constitucionales y leyes de quórum constitucional respectivamente; en la forma y casos estipulados en la propia Constitución.

Respecto a los nombramientos en cargos importantes, el Presidente si bien posee la prerrogativa de proponer el o los candidatos al Senado, debe ser ratificado por éste con mayorías especiales que lleguen hasta los 2/3 de sus miembros. Ejemplos de esto son los Ministros de la Corte Suprema y directores del banco Central. En el caso del Tribunal Constitucional, el Presidente designa libremente a tres nuevos miembros, siendo los restantes designados por el Senado y la Corte Suprema. Además en estos como en otros casos diversas normas aseguran la autonomía e independencia de los organismos respectivos, como es el caso de las Superintendencias y demás entidades que constituyen el aparato regulatorio del estado.

Es interesante hacer notar que cuando los nombramientos exigen la concurrencia de la voluntad de 2 ó 3 Poderes del Estado, junto a las normas que les dan poder de decisión propia, los organismos pertinentes se despolitizan (llámese muñequeo político, "tratos" bajo cuerda).

La Constitución, de orientación Neo-liberal en económico-social, basada en el concepto de Estado Subsidiario, restringe la actividad empresarial del Estado y permite la participación privada en la provisión de Servicios Sociales.( El estado sólo se preocupará de aquellas materias necesarias para la población en que al particular no le interese invertir. Ya sabe ahora por que tenemos tanta privatización, si hasta el hogar de cristo tiene fines de lucro.......Negocio redondo.)

Los Municipios del país, cuyos Alcaldes y Concejales son elegidos por votación popular, son autónomos del estado Central.


El sistema político está marcado por el sistema electoral binominal que ha consolidado -yo diría congelado - los dos bloques o coaliciones - pro Pinochet y anti Pinochet (para mi ambas son derechas, pero para el juego electoral bien sirve esta diferenciación). Que existen desde el plebiscito del SI y del NO de 1988, convertida en las dos grandes coaliciones: la Concertación y la Alianza, las cuales subsisten hasta hoy.


Las políticas públicas

El sistema político otorga primacía casi absoluta al Poder Ejecutivo en la confección de la Agenda Gubernativa de políticas públicas.
Las características del sistema implican que en caso de proyectos de ley, su aprobación enfrenta grandes vacíos y puntos de veto que la convierten en una tarea que requiere claridad de objetivos, buenos proyectos, disciplina parlamentaria y, especialmente disposición y capacidad de negociación y compromiso.

Cabe destacar al respecto que las organizaciones Sociales y los medios de comunicación de masas, Sindicatos, gremios empresariales y organizaciones mediambeintalistas, no tienen una participación decisiva en las políticas que les interesan o competen, NO TIENEN PARTICICPACION NI CAPACIDAD DE PRESION.

A su vez, los medios de comunicación, en especial la televisión, pueden determinar el éxito o fracaso de una política, al generar opinión ciudadana en favor o en contra, presionar por la inclusión en la agenda gubernativa sobre determinada materia, ya sea por iniciativa de los periodística, comúnmente, por la acción, a través de los medios, de dirigentes políticos y sociales ( más todos sabemos que dichos medios comunicacionales están siempre en manos de poderosos, malamente el trabajador podrá hacer sentir su parecer a través de ellos, al contrario, son alienantes, oportunistas y desclasadores, controlados por la derecha y el gobierno que intentan sumirnos en la ignorancia.....)



Políticas públicas no legislativas.

la agenda gubernativa responde a los siguientes factores :
- voluntad del Presidente de la República de turno, de acuerdo a su programa de campaña,
- sugerencias de algunos de sus Ministros o en otros factores.
Acuerdo interno del Gobierno. En este sentido se presentan diversas constelaciones que es preciso armonizar.
Políticos (Ministros y Subsecretarios). Tecnócratas (asesores y técnicos especialistas en diversas materias).
Ministerio de Hacienda y Ministros Políticos. Los segundos normalmente más proclives a las demandas políticas y ciudadanas.
Ministerio de Hacienda y Ministerios sectoriales en relación a la cuantía, orientación y eficiencia del gasto y la forma de enfrentar las demandas Sociales.
Para que se produzcan decisiones armónicas y firmes se precisa la existencia de mecanismos de coordinación y decisiones claras al interior del Gobierno.


Desempeño en el período 1990-2005

En materia macroeconómica, los Ministros de Hacienda nombrados al inicio de cada período permanecen en sus cargos hasta el final del mismo, sin cuestionamientos mayores ni de los partidos de la Concertación ni de la Oposición. ( Existe una falsa confrontación para anexarse finalmente ambos a un proyecto conveniente a las coaliciones gobernantes, excluida la clase trabajadora, salvo casos excepcionales, que se hacen mediáticos para así contener la rabia popular ).

Modernización del estado y capacidad de gestión. En esta área la partida fue lenta pero ha adquirido mayor dinamismo en los últimos años con la incorporación paulatina y sostenida de factores como, medición de resultados, evaluación de rendimiento, transparencia de información, mejor "accountability"(1)* y modernización de instrumentos como la utilización masiva de TIC`s. (2)**
Probidad y Transparencia: De escasa relevancia en los primeros años adquirió protagonismo en el 2003 a raíz de algunos hechos cuestionables y a diversas denuncias, culminando en un acuerdo político entre Gobierno y Oposición, y en un legislación que abordó temas de probidad e intervencionismo del estado y del dinero en política, y en particular, en campañas electorales. (Dicho sea de paso una cosa es lo que se escribe y otra la que se hace)
A fines de 2006 volvió a ocupar un lugar central en la Agenda, a raíz de una nueva serie de conductas públicas inadecuadas y de múltiples denuncias tanto opositoras como de otras fuentes.
Políticas sectoriales. Corresponden en general, a la implementación de políticas públicas, incluyendo cambios en los mecanismos utilizados. Entre los más relevantes se encuentran las políticas de Educación, Salud y Vivienda y la inversión en Obras Públicas. (Dándole prioridad a la inversión privada, propio de un sistema capitalista como el que tiene Chile).

Educación, área prioritaria para todo Gobierno, registra progresos que se han traducido en cobertura alta pero con grandes déficit en calidad. Las políticas públicas en esta área, han enfrentado restricciones legales que no han podido modificar como la del Estatuto Docente, resistencia del profesorado, asociado al Colegio de Profesores, que se niega a la evaluación por rendimiento o a la inclusión de incentivos por resultados en su remuneración, la insuficiente calidad del profesorado, formado en Escuelas de Pedagogía mediocres; y por consiguiente, el atraso en las técnicas pedagógicas aplicadas en el aula y por sobre todo,la desigualdad económica, social y cultural que se expresa en considerables grados de segregación y de reproducción de las diferencias en el aprendizaje escolar. ( Y es que para que un profesor acepte ser evaluado se tendrían que mejorar sus condiciones de trabajo, el gobierno habla de los deficit en la calidad del educador, quiere atacar las consecuencias, no así la causa y la causa está en el sistema de explotación en el cual los profesores también son víctimas ).


En Obras Públicas, el sistema de concesiones de los servicios básicos, una combinación de privatizaciones y concesiones, permitió la incorporación de capital privado, logrando así el país una magnitud de progreso muy significativo que no se habría podido lograr con los meros recursos del Estado. (Sin embargo, las grandes ganancias no fue en función de crecimiento país, sino crecimiento privado, si el estado no invierte tampoco genera ganancias, por el contrario, si el que invierte es el privado, son ellos los grandes ganadores, a costa de lo que produce el trabajador. De lo contrario no habría desigualdad social).

En Vivienda se ha reducido enormemente el déficit habitacional y las fórmulas de financiamiento, facilitando el acceso a la vivienda propia de familias de recursos escasos o modestos. (Sin que ello signifique necesariamente el mejoramiento progresivo de la calidad de las viviendas Sociales. Es más, me atrevería a asegurar que lejos de mejorar, se han reducido en calidad, por que la construcción está en manos de privados sin fiscalización alguna por parte del Gobierno, quien debiera velar por la buena calidad de ellas, pero si velan por el correcto pago y en su fecha de los dividendos por parte de quienes adquieren estas viviendas).

"Por fin " en Salud se aprobaron las llamadas leyes Auge de la reforma del sector salud, tanto público como privado que está en sus primeros años de implementación, según el gobierno con considerable éxito en la aplicación del sistema de garantías explícitas para las patologías prioritarias y mejor institucionalización del sector privado ( Isapres ). Es lento el progreso en la calidad de la gestión de los hospitales públicos. Solo unos 5 de ellos han accedido al status de hospitales auto gestionado que contempla la ley. Quedan pendientes de nuevas iniciativas legislativas la reforma a la salud primaria municipal y el tema de las licencias médicas. (Ahora lo de autogestionado, no es otra cosa que la privatización de los servicios prestados a los hospitales, el plan auge no contempla otras enfermedades que las 80 impuestas, tampoco contempla sus consecuencias y no garantiza gratuidad, pues lo son sólo para indigentes, cabe destacar además, que la eficacia y rapidez en la atención dependerá de la relación directa, del grado de desarrollo de la misma y edad del paciente. Esto no hace otra cosa que reafirmar la discriminación de parte de la sociedad y del descuartizamiento del ser humano por piezas, pues el sistema considera la enfermedad en si y no a la persona en su todo para reclamar su derecho a salud, es decir, no lo considera como un ser humano integro, sin mediar, su edad, recursos y grado en el que se encuentra su enfermedad)

Esta enumeración corresponde primordialmente a políticas que dependen de la voluntad y capacidad del Ejecutivo para llevarla adelante, pero que están limitadas, en muchos casos, por la insuficiencia de avance en las políticas legislativas pertinentes.


Políticas públicas legislativas.

Como antecedente previo me parece relevante señalar lo siguiente:

El sistema político chileno, si bien otorga un alto grado de iniciativa legislativa al Gobierno, se caracteriza también por el poder que confiere al Parlamento y a los parlamentarios individuales para hacer valer su capacidad de influencia y poder de veto.
Los consensos políticos básicos que han caracterizado a Chile en este período, ha generado un clima propenso a los acuerdos, con un significativo nivel de voluntad de negociación y compromiso, sin perjuicio de la intensidad de la competencia política y de la confrontación pública que suele caracterizar la política cotidiana. (Pero los intereses en juego no han de ser tan diferentes para las dos coaliciones políticas en cuanto ellas son aprobadas. Muchas veces es mirar el fondo y las intencionalidades que las generan, antes que las formas y los discursos de como se plantean).

El Congreso chileno es, sin duda, el mejor evaluado de América Latina como lo pone de relieve el libreo "Procesos Políticos y Políticas Públicas" editado por el banco interamericano, publicado el 2006 y que le da las más altas calificaciones en su análisis comparativo hecho en base a 8 indicadores, todos los cuales dan su más alta calificación al Parlamento chileno. ( Banco que dicho sea de paso, privilegia las políticas privadas, y que uno de los puntos a evaluar para llegar a dicha conclusión fue el grado de corrupción, en la que Chile salió número 2 ( muy buena ) pero se oculta que Chile fue el país que menos antecedentes entregó al respecto. Eso es como tirar la piedra y esconder la mano. En este caso tiran las manos pero se oculta).

Esta calificación contradice la baja auto evaluación que los parlamentarios hacen de su propia labor y su propio prestigio público (capacidad de autocrítica). (Respecto del prestigio público nacional se indica que el Congreso no hace un trabajo serio y reflexivo). Según los estudios del mencionado Banco, el Congreso chileno está concentrado en las Comisiones permanentes, un amplio espectro de consultas, diálogo abierto y voluntad de negociación y compromiso entre opiniones y posiciones políticas diferentes. Una mayoría de los proyectos aprobados ha sido sustancialmente modificados y perfeccionados en el parlamento. por ello el libro del BID ( Banco Interamericano de Desarrollo ) lo define como un Parlamento reactivo-constructivo.

La coalición de gobierno -la Concertación- tuvo siempre una pequeña mayoría en la Cámara de Diputados, inferior a la que hubiera necesitado para aprobar leyes orgánicas constitucionales o reformas constitucionales. En el Senado estuvo en minoría por la presencia de los Senadores designados entre 1990 y 1998, en situación de empate entre 1990 y 2005 y con una pequeña mayoría a partir de marzo de 20. (A juzgar por las cifras de como se ha avanzado en los acuerdos a medida que pasan los años, podríamos entender que las diferencias de fondo entre el gobierno y oposición son cada vez más estrechas).

Pese a la evolución favorable de su situación de mayoría, al Gobierno le ha ido resultando cada vez más difícil la aprobación de proyectos importantes debido a que se ha resentido en el último tiempo tanto la disciplina partidaria como la de diversos parlamentarios individuales; en tanto que la relación política con la Oposición ha adquirido mayores grados de confrontación. ( Esto sólo en la dinámica eleccionaria, es decir en procesos eleccionarios es donde más resistencias a acuerdos hay, por otro lado la disidencia de las filas de la coalición que gobierna, no responde a un descontento ideológico, sino más bien a una ambición de poder acechado por el descontento de la base partidaria de su partido ).

El proceso de formulación de políticas públicas en Chile en este período saca buenas notas, en cuanto a que prima en una mayoría de casos, el interés general por sobre los intereses y demandas corporativas de grupos de presión. ( esto según las encuestas pagadas por el gobierno y la asumida ignorancia del ciudadano común, en el que, en un sistema capitalista como el de Chile, el acceso a la información no es tan fluido, tanto por el costo como por el interés del ciudadano, con largas horas de trabajo y muy poco o casi nulo espacio para la recreación, lo último que un cristiano quiere es gastar dinero o tiempo en leer, para eso están los noticieros televisivos que manipulan su información ). El clientelismo, sin duda existe.

Se ha expresado con mayor nitidez en algunos proyectos como instrumento de negociación para obtener determinados apoyos o para compensar a sectores que se sienten o efectivamente son perjudicados por la iniciativa. Por lo demás para un gran sector reaccionario aquello no constituye clientelismo, sino una buena práctica político-social compensar a los perdedores. Los beneficios otorgados a la agricultura tradicional para lograr el apoyo de las "bancadas agrícolas ", de todos los partidos a los Tratados de Libre Comercio son un buen ejemplo. El otorgamiento de beneficios nuevos a funcionarios públicos que quedan sometidos a procedimientos de concurso, ascenso por mérito (o favores) o evaluación de desempeño es otro ejemplo a colar.

Las mayorías políticas estrechas y los quórum especiales de mayoría contribuyen a que no sea fácil cambiar normas o políticas existentes pero que si son reformados, dicho cambio tiende a ser estable por cuanto a su vez es difícil de revertir. Esta característica ha contribuido a la estabilidad de las reglas del juego, factor sin duda positivo para la gobernabilidad y el desarrollo del país, el costo - no menor por cierto que ciertos cambios - como las Reformas Constitucionales pendientes desde 1989 y aprobadas recién el año 2005 - tardará un tiempo demasiado excesivo en materializarse. (Insisto en el punto que además de ser lentos no son de fondo, maquilla pero la cara sigue siendo la misma. Por eso es que no cambian, solo se reforman)
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(1) * Accountability: Al hablar de rendición de cuenta, muchos tienen ciertos atisbos de lo que se trata. Sin embargo, hay un concepto asociado a la rendición de cuentas, el “accountability”, que se utiliza como sinónimo de responsabilidad, de dar cuenta, responder por, dar cumplimiento, básicamente a nivel de gestión pública. En rigor no existe un consenso sobre qué es la rendición de cuentas o accountability: es aún un concepto en construcción.

(2)** TIC¨s: Las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) son un conjunto de servicios, redes, software y dispositivos que tienen como fin la mejora de la calidad de vida de las personas dentro de un entorno, y que se integran a un sistema de información interconectado y complementario. La ciencia informática se encarga del estudio, desarrollo, implementación, almacenamiento y distribución de la información mediante la utilización de hardware y software como recursos de los sistemas informáticos. Más de lo anterior no se encargan las tecnologías como tal.